浅谈中小学教师流动样态及其合理性标准建构

2012-02-21 23:05 编辑:admin 来源:发表论文 浏览:
摘要:目前,我国中小学教师流动主要是在教育系统内部进行,呈单向性和无序性,从农村流向县城学校、从非重点学校流向重点学校、从小城市流向大城市或省会城市、从经济欠发达地区流向经济发达地区,造成了地区、城乡学校之间的优质师资分布不均、农村学校师资短缺及教师队伍整体素质下降,导致了中小学教师年龄结构失衡和教师队伍的不稳定。依据社会流动理论与人力资源理论,应建构中小学教师流动的合理性标准,以规范、引导县域内教师合理、正向流动,促进基础教育均衡发展,实现教育公平。 论文联盟www.LWLM.com编辑。
  关键词:中小学校;教师流动样态;基础教育 
    基金项目:宁夏高等学校资助项目([2008]293) 
  作者简介:薛正斌,男,宁夏固原人,陕西师范大学教育学院博士研究生,宁夏师范学院学报编辑部副教授;刘新科,男,陕西扶风人,陕西师范大学教育学院教授,博士生导师。 
   
  一、中小学教师流动样态 
   
  自改革开放以来,随着市场经济体制的建立和不断完善,原来封闭的城乡结构、阶层结构都发生了重大变化,教师流动日益频繁,曾先后出现过两次流动大潮:20世纪80年代,由于中小学教师工资待遇低、教师工资拖欠严重等因素影响,教师纷纷流出教育系统,主要表现为“下海经商热”、“从政热”等。90年代以后,随着中小学教师工资和社会地位的不断提高,教师职业受到青睐,中小学教师流动主要是在教育系统内部进行,从经济欠发达地区流向经济发达地区,从非重点学校流向重点学校,从农村流向城镇学校,从小城市流向大城市或省会城市。
  由于东西部、城乡之间的经济文化发展水平差距较大,教师流动一般都是从经济欠发达地区流向经济发达地区。因此,本文选取以西部宁夏固原地区的原州区和彭阳县、甘肃庆阳地区的西峰区和环县与青海海东地区的乐都县和平安县作为调查研究对象,这些样本都是西部或国家贫困地区,具有中小学教师流动问题的典型性。由于各地教育局的统计报表数据都是宏观的,没有流动教师具体的学科、年龄、流向地等情况的统计,难以全面、系统地了解中小学教师的流动现状。因此,笔者采用分层抽样方法,按照县城、较好乡(镇)、偏远乡(镇)三个层面选取样本学校,这些样本学校具有经济欠发达地区学校的共同特征。同时对样本学校流动教师的年龄、学科、流向地、流动形式、流动人事变化等方面进行了调查,①依此将中小学教师流动形式总结、归纳为以下几类: 
   
  (一)市场流动与行政流动 
  按照教师资源的配置方式,教师流动可分为市场流动和行政流动。教师市场流动是指教师与学校之间以市场交易为原则实现的人事流动;教师行政流动是指教师与学校之间按照教育行政决策与教育制度安排实现的教师人事流动。在本文中,教师市场流动仅指由招聘教师学校根据学校所需学科教师人数,通过考试、讲课、面试等程序选拔的教师,而不是由教育行政部门直接分配的教师。但只有县级、市级学校才有自己招聘教师的权力;教师行政流动仅指通过教育局或乡(镇)教委进行的教师人事流动。样本中学教师市场流动与行政流动的数量分别是166人和44人;小学教师市场流动与行政流动的数量分别是20人和56人。这反映出中学教师流动形式主要是市场流动,行政流动相对较少;而小学教师流动形式正好与中学教师流动形式相反,其流动主要是通过教育行政部门进行调整(见表1)。因为中学教师流动主要是通过教师招聘形式完成的。  
  教师市场流动侧重师资配置的效率,而行政流动则侧重于师资的公平,两者反映了教师资源配置过程中公平与效率之间的矛盾。自实施教师“聘任制”以来,由市场配置教师资源,在一定程度上调动了教师的积极性,促进了教育的发展;但同时也造成了教师的无序、负向流动,进一步加大了地区、城乡学校之间教师资源的差距。因此,要引入两种并行的教师资源配置方式,充分发挥各自的优势,合理划分学校与教育行政部门之间的教师管理权力,采取行政干预下的教师市场流动模式,促进城乡校际之间的师资均衡发展和教育公平的实施。 
   
  (二)刚性流动与柔性流动 
  从流动教师的人事关系角度,可将教师流动分为刚性流动与柔性流动。教师刚性流动是通过政府和教育管理部门以行政命令方式实现的教师流动。教师在流动时,同步办理人事、户口等关系,随其到新的单位,与其原单位彻底断绝人事关系。教师柔性流动是指县城或乡(镇)中心小学的骨干、优秀教师到农村偏远地区中小学支教,并指导学校的教学与科研、定期开设示范课等,但其编制、待遇和岗位在原学校保留不变。教师柔性流动不受户籍、档案、人事关系等因素的制约,其核心是把人事关系与才能使用分开,用人单位主要是用其才智,不强调人事、户口等关系的同步转移。本文中的柔性流动教师仅指支教教师。从表1中可以看出,目前,中小学教师流动主要是刚性流动,柔性流动较少。中学教师刚性流动与柔性流动的数量分别为199人和11人;小学教师刚性流动与柔性流动的数量分别是70人和6人。 
   
  (三)乡(镇)校际之间、城乡校际之间和跨地区教师流动 
  按照教师流动的地理空间,将教师流动分为乡(镇)校际之间的教师流动、城乡校际之间的教师流动和跨地区教师流动。 
  1.乡(镇)校际之间的教师流动 
  为了均衡各乡(镇)学校之间的师资配置,教育局或乡(镇)教委根据各学校的学生人数和教师的变化情况进行调整,从而使乡(镇)中小学校之间的教师发生流动。从样本学校统计数据来看,2005—2009年乡(镇)小学与中学教师流动数量分别是35人与29人,反映出乡(镇)小学教师流动量高于中学(见表2、3)。近年来,通过学校布局调整,一般每个乡(镇)只有1所中学。因此,乡(镇)中学教师流动主要是不同乡(镇)中学之间的流动。乡(镇)小学之间的教师流动主要是在本乡(镇)内的小学之间进行。 
  乡(镇)校际之间的教师流动特点是:从偏远山区学校流向川区或交通便利的学校,从川区学校流向郊区学校。一般来说,交通方便和川区中小学教师队伍相对稳定,而偏远山区和交通不便的中小学教师队伍很不稳定,由于生活、工作环境等多种因素影响,他们不能安心工作,努力寻找机会调往交通方便或郊区中小学校。 
  2.城乡校际之间的教师流动 城乡校际之间的教师流动是指县域内城乡学校之间的教师流动。根据对样本学校教师流动数据的统计,2005—2009年城乡中学与小学教师流动的数量分别为168人和28人。在所有中小学教师流动类型中,城乡中小学教师流动数量最大,总计196人;其次是乡(镇)中小学校之间的教师流动,总计为64人(见表2、3)。其原因是目前我国正处于社会转型时期,农村城市化发展速度很快,致使县城中小学学生数量剧增,学校不得不大规模改扩建校舍,扩充教师编制。近几年,城区中小学每年都从农村中小学选拔大量优秀教师,农村乡(镇)中小学的优秀、骨干教师都流向了县城学校,特别是农村中学的优质师资。与此同时,为了补充农村中小学师资,每年都有一定数量的支教和特岗教师分配到农村乡(镇)中小学校。因此,农村 中小学每年都有大量的教师流进流出,人事变动很大。流进的是刚毕业没有教学经验的新教师,他们当中大多数是由教育行政部门强性分配的,因而不安心在偏远农村地区工作,待工作一两年之后,会找关系调往交通方便的川区或郊区学校。 
  另外,在城乡中小学教师流动中,农村中学与小学流出教师数量分别为196人和44人,中学教师流动量远远大于小学教师流动量(见表2、3)。近年来,学校实行教师编制管理,由于县城小学教师几乎没有跨地区流动现象,只有当学校在编教师退休后,才有空缺编制。因此,与农村中学相比,农村小学流向县城小学的教师数量相对较小。 
  3.跨地区教师流动 
  从教师跨地区流向来看,主要是从县级或市级中学流向省会学校、从经济欠发达地区流向经济发达地区。样本学校跨地区中学教师流动数量是64人,大部分是县级或市级中学,农村中学很少(见表2)。一般来说,跨地区流动的教师都是中青年教师、学科带头人、国家或区级优秀教师等,他们都是地方学校教学的中坚力量,他们的流失不利于本地区教师队伍结构的优化,对本地区的基础教育有一定的影响。教师跨地区流动的内在动机首先是物质生活环境的需求。目前,经济欠发达地区、农村学校教师工资待遇普遍低下,追求较好的物质生活环境成为他们流动的客观需求。 
  从教师流动样态来看,乡(镇)中小学之间的教师流动主要是乡(镇)内部学校之间的流动,这种教师流动只是乡(镇)内部学校师资的重新分配,不存在教师流失现象的发生。跨地区教师流动几乎仅限于县级或市级中学教师,虽然都是骨干教师,但数量相对较小。相对而言,城乡中学教师的流动数量最大,从县城中学的教师流向来看,流入与流出教师数量分别为161人和76人(见表4),反映出县城中学教师“出的少,进的多”,流出的是优质师资,但流入的是农村中小学优秀、骨干教师,他们可以直接进入教学一线,独当一面,无需学校再进行培训。因而县城学校有很大的选择权,后备充足,教师流动是双向的、平衡的。但农村中学教师却是“出的多,进的少”,农村中学流入与流出教师数量分别为195人和196人(见表4)。从宏观数据来看,似乎流出与流入教师数量基本相等,但流入教师中有相当一部分是支教教师,他们没有编制。因此,农村中小学教师流出量大于流入量,而且教师队伍是不稳定的。农村中小学对进入的教师没有选择权,由教育行政部门直接分配,往往是分配的教师非学校急需科目教师,长时间这样做必将造成学校师资力量不足、教师整体素质下降。而且现有教师流失后,其空缺岗位得不到及时填补;即使得到补充,也都是刚分配的新教师。由于新教师缺乏教学经验,他们的成长还需要有一个过程,会对学校的教育教学质量产生一定的影响。因此,中小学教师流动存在的最大问题是城乡中学之间的教师流动。尤其是农村中学教师大量流向县城学校,形成单向流动,不存在县城中学教师向农村中学回流的现象。这使乡(镇)偏远农村中学教师队伍极为不稳定,教师年龄结构失衡,教师素质明显低于县城教师,加大了城乡师资的差距;同时,也导致了县城中学教师老龄化趋势明显,教师梯队年龄结构严重断层,30岁以下的年轻教师特别少。从流出教师的年龄统计数据可以证明这一情况:30岁以下、31—35岁和36岁以上的教师分别占流出教师总数的11.8%、22.4%和65.8%,其中大部分流出教师年龄在40岁左右(见表5);而在农村中学流出教师中,30岁以下、31—35岁、36—40岁和41岁以上流出的教师分别占流出教师总数的0.9%、29.3%、30.8%和30.8%,其中大部分是中间阶层的年轻教师(见表5)。而流人的却是刚毕业的师范生,他们一般年龄都在25岁以下。剩下未流动都是年龄较大的老教师,这造成农村中学教师队伍老龄化趋势,使教师队伍青黄不接。 
   
  二、中小学教师流动的合理性标准建构 
   
  社会分层与社会流动是对人才流动同一社会现象的动态、静态两种不同角度的分析。社会分层是从静态角度描述社会垂直结构的性质、状态、内容和形式,以及各层次之间的互动关系与基本秩序;而社会流动则是从动态角度描述社会分层结构分化的时空范围、方向和速度。因此,社会分层是社会流动的前提条件,社会流动又会促进社会分层结构的不断分化与重组。通过社会流动形成或重组社会的层级结构,使个体进人新的社会层次或找到更适合自己的社会位置。社会流动是指社会成员在社会关系的空间中从一个社会位置向另一个社会位置的移动,它既表现为个人社会地位的变动,也表现为个人社会角色的转换,实质上是个人社会关系的改变。社会流动作为社会成员的社会关系变化的反映,是通过改变一个人获取财富、权力和声望的机会,从而促使社会成员积极、主动地实现向上层社会关系的流动,推动社会的变迁。一般来说,社会流动是否合理主要可从量和质两个方面判断:从量的角度来看,社会流动并非越多越好,也不是越少越好,而是适量为好。即社会流动只有在特定阈限范围内才是好的,其最低阈限为能够满足社会发展的需要;其最高阈限是不能超过社会的承受力。社会流动必然会导致各种社会地位上的具体成员的变动,也可能导致整个社会地位配置结构的变更。如果这种变更超过了社会的承受力,就会起破坏作用。如农村人口向城市流动的流量、流速、流向超过了城市工业化的发展水平和程度,那么,这种流动就会起消极作用。从质的角度来看,一种社会流动是否合理,主要看它是否有利于社会的发展,并符合机会均等原则。有利于社会发展是指社会流动的方向和社会发展的需要相一致。通过社会流动,能够促进人才的合理分布,充分发挥人才潜能。机会均等原则是指:第一,任何流动机会都应面向所有合乎条件的人开放,而不能只向一部分人开放;第二,任何社会地位的条件应是建立在人们后天努力的基础之上,而不是建立在先天基础之上,即人们只有通过后天努力才可以获得。 
  社会分层理论与社会流动理论是将整个社会作为自己的研究对象,具有一般普遍性。社会流动是个人或群体在社会关系结构中从一个社会位置向其他社会位置的移动。教师流动是不同区域、不同学校之间教师的位置移动,既是教师个人社会地位的变化发生职业角色的转换,也是教师个人社会关系的重建。因而教师流动是一种职业流动,应属于社会流动。所以,可应用社会流动理论来分析研究中小学教师流动,可依据社会流动的合理性标准来建构教师流动的合理性标准。根据社会流动的合理性标准,教师流动是否合理主要可从量和质两个方面判断: 
   
  (一)中小学教师流动量的合理性标准 
  从量的角度来看,由于教育有其自身的特殊性,作为教育中的学校组织,既要求不同学校组织中的教师应相互交流,又要求教师队伍保持相对稳定。流动量太大对教师队伍的稳定产生影响,太少又达不到交流的效果。因此,教师流动要有一定的比例。 
首先,学校也是一种组织,可依据卡兹组织寿命学说与库克曲线来分析学校组织中教师合理流动的必要性和意义。 
  (1)卡兹组织寿命学说 
  美国学者卡兹(Katz)从保持医院的活力角度提出了医院组织寿命学说。通过对科研组织的寿命研究, 卡兹发现组织寿命的长短与内部信息沟通和获得成果的情况相关。他通过大量的数据调查,统计出一条组织寿命曲线,即卡兹曲线。该曲线表明:在一起工作的科研人员,在1.5—5年期间,信息沟通水平最高,获得成果也最多。而在不到1.5年的时间里,成员信息沟通水平较低,获得成果也不多。这是因为相处不长,组织成员之间还不熟悉;而相处超过5年,由于大家过于了解和熟悉,在思维上形成了定势,导致反应迟钝和认识趋于同化,这时组织会呈现出老化趋势(如图1)。因此,组织的最佳年龄区为1.5—5年,超过5年就会出现组织老化,解决的办法是通过人才流动对组织进行改组。 论文联盟www.LWLM.com编辑。
  (2)库克曲线 
  美国学者库克(Kuck)从如何更好地发挥人的创造力角度出发,提出了另外一条曲线(如图2),论证了人才流动的必要性。库克曲线是根据对研究生参加工作后创造力发挥情况的统计而绘制出来的。OA表示研究生在3年的学习期间创造力的增长情况;AB表示研究生毕业后参加工作的初期,第一次承担任务的挑战性、新鲜感、新环境的激励,使其创造力快速增长;BC为创造力发挥的峰值区,这一峰值水平大约可保持1年左右,是出成果的黄金时期;CD为初衰期,创造力开始下降,持续时间约为0.5—1.5年。DE为衰减稳定期,创造力继续下降并稳定在一个固定值,如不改变环境和工作内容,创造力将在低水平上徘徊不前。为了激发研究人员的创造力,应及时变换工作部门和研究课题进行人才交流。如图l所示,一个研究人员到一个单位工作创造力较强的时期大约有4年(AD)。人的一生是在不断开辟新工作领域的实践中,来激发和保持自己的创造力,即走完一个s型曲线,再走下一个s型曲线。  
  由此可见,某一个组织如同个人一样,有一个成长、成熟和衰退的过程,组织的这种变化过程也决定了组织成员的发展与成长过程。组织也有一个最佳年龄区,即1.5—5年。如果组织超过了5年,就要进行人才流动或改组。教师在参加工作的初期,有一种承担任务的挑战性、新鲜感与新环境的激励。在学校组织中,围绕教育教学实践中遇到的问题,与其他教师相互交流、学习和探究,富有创造性地解决教育教学中存在的问题。这有利于教师之间的知识和经验的交流和共享;有利于鼓励不同教学思想的碰撞,使教师之间互惠互利、优势互补;有利于整合教师个人的零碎实践性知识和经验,获得更多的专业发展所需知识,增强自身的教育教学创新能力,有效促进教师的专业发展。 
  在中小学校组织中,教师合作大多是以教研组或年级组为单位进行的,其形式主要有集体备课、集体听课与评课等。而教研组、年级组或学科组都是我国传统的教师组织团体,如果教师组织成员在一起的时间过长,教师之间过于了解和熟悉,在思维上就会形成定势,导致认识趋于同化。尽管每个教师都有自己长期积累的宝贵经验,但由于交流范围的有限和知识共享的限制,教师相互之间可用来交流的资源就会变得越来越少,这时组织会呈现出老化趋势,教师合作会流于形式。如果教研组或年级组的教师长期没有变化,集体听课与评课形式就会变得单一,教师就会发表一些无关紧要的评论,敷衍了事,阻碍教师与外界的知识交流和共享,严重影响教师的专业发展。因此,为更好地发挥教师的潜能和聪明才智,通过不同学校之间的教师流动,使教师在不同学校组织的教育教学实践中激发和保持进取心和新鲜感,将已经取得的优异成绩作为下一步努力目标的起点,以取得更多的丰硕成果。因此,学校组织中教师流动率过高或过低,对学校组织的发展都是不利的。流动率过低,学校组织将缺乏活力与创新;流动率过高,则意味着优质师资的流失,可能会导致学校组织中的教师士气降低。 
  其次,人才流动是实现社会人才最佳配置的根本途径。人才(年)流动率是以社会各单位1年内人才流出总数与社会该年所有人才总数的比率。其中人才是指现代发达国家企业的一般雇员,也指专业技术人员。教师属于专业技术人员,因而人才也包括教师。世界发达国家的人才流动率一般都在10%以上,这个流动率可以使人才配置能够围绕最优状态而流动,达到人才使用的高效率。美国著名劳动经济学家摩尔根认为,一个社会要保持经济的高效率运行,达到人才资源配置优化,一般只有10%—15%不同层次的人才处于流动状态,就可以达到一切实际目的了。 
  日本中小学“定期流动制”有效地促进了学校之间师资的均衡发展,提高了教师队伍的整体素质,促进了教育公平。教师“定期流动制”的操作方案比较完备,其中也对教师流动的期限作了详细规定。以东京教师流动政策为例,其《实施纲要》规定:凡是在同一所学校连续任教10年以上以及新任教师连续在同一所学任教6年以上者都必须到其他学校进行流动。根据日本文部省对近年来教师平均流动率推算得出:全国教师平均每隔6年流动一次。依据日本文部省1996年度末统计资料数据,当年有96 033名中小学教师实行了流动换岗,流动率为17.1%。其中,在同一学校任教时间未满6年的教师比率为76.3%,达到6—10年的比例为18.1%,达到10—15年的比例为4.1%,而长达15年以上的教师比例仅为1.5%,反映了教师流动频率较高。综上所述,中小学教师流动率应保持在15%左右,就能使各个不同层次学校的教师都有流动的机会和可能,以更好地优化教师队伍,促进学校师资配置的均衡发展。 
  教育是一项特殊的事业,必须要有一支高素质、结构合理、相对稳定的教师队伍,才能保证学校教育教学工作的顺利进行。从教育教学规律看,学校的教育教学质量是建立在稳定的教师队伍基础之上的。因此,学校教师的流动首先应以稳定为前提,不能为流动而流动。教师队伍应保持相对的稳定,但这种稳定是一种动态的平衡,是在教师合理有序流动基础上的相对稳定,要有利于学校组织的发展。教师流动是绝对的,稳定是相对的。没有教师的流动,教师队伍就没有活力,教师的稳定就难以持久。但如果没有教师队伍的相对稳定,教师流动就会处于混乱与无序之中,又会影响学校的教育教学质量。 
 (二)中小学教师流动质的合理性标准 
  从质的角度来看,教师流动是否合理,主要看它是否有利于学校或地区教育事业的发展,并符合机会均等原则。有利于教育事业发展是指教师流动的方向和教育发展的需要相一致,即要将教师的个人价值与社会价值统一起来。通过教师流动,不仅能够实现教师的个人价值;同时,还能够促进学校之间的师资合理分布与本地区的教育事业发展。机会均等原则包括:1.普遍性原则。任何流动机会都应面向所有符合条件的教师开放,而不能只面向一部分教师。2.筛选标准的普遍适用性。任何社会地位的条件应是建立在教师的后天基础之上,而不能建立在其先天基础之上。即教师获取社会资源应通过其后天的努力得到,而不是其先天资本,如家庭背景、社会人际关系等。3.社会价值高于个人价值。教师合理流动除了符合社会流动的一般标准外,还应符合自身的特殊要求。教师职业是一项具有长期性、影响深远的社会公共事业,它的合理流动不同于一般的人才流动,具有自身的特殊、具体的标准。因此,在社会价值与个人价值关系上,个人价值应 服从社会价值,应将教育发展的大局作为首位,当教师个人利益与教育整体利益发生冲突时,教师个人应以服从国家、社会的整体利益为重,适当牺牲教师个人的利益。  
  当教师个人的目标方向与学校的目标方向一致时,教师的潜能才可得到充分地发挥,不仅有利于教师个人的发展,也有利于学校教育教学任务、目标的顺利完成以及学校良性、可持续发展。相反,如果教师个人与学校的目标方向不一致,不仅教师个人的发展受到限制,而且学校的工作也会受到影响。因此,教师合理流动应该是:教师能够流动到与自己目标方向一致的学校,使自己的努力方向与学校组织的期望相一致,以形成合力,这样才能既使教师个人的积极性和创造力得到最大限度地发挥,又能促进学校更快地发展。同时,学校还能够吸引来骨干、优秀教师,以优化学校师资结构,提高整体教师队伍素质,顺利实现学校的发展目标。总之,合理的教师流动实质是教师社会价值与个人价值的统一。首先,教师流动要有利于提高学校的教育教学质量,促进教育事业的发展。其次,教师流动应有利于教师个人的发展。只有符合这两个标准,才能成为合理流动。 
   
  三、中小学教师流动合理性标准的可行性分析 
   
  (一)政府是教师合理流动实施的有力保障 
  日本中小学教师“定期流动制”形成了一整套较为完善的流动制度法规,操作规范、公开,有章可循,保证了教师流动的公平性,它为日本中小学校的师资均衡发展、教师队伍整体素质的提升发挥了巨大作用,从而实现了基础教育的公平、稳定发展。中国和日本的中小学教师都是由国家教育主管部门统一管理和调配,日本中小学教师管理实行的是教育公务员制,我国中小学教师属于事业单位编制,具有“准公务员”性质。因此,日本的中小学教师“定期流动制”对我国的中小学教师流动问题有一定的借鉴和参考价值。 
  20世纪50年代中期以后,日本教师管理人事权限于市、街区和町一级,管辖范围较小,缺少相关的政策支持,为了改变当时的现状,地方教育行政部门出台了《关于地方教育行政组织及营运的法律》,取代了《教育委员会法》,由县一级教育主管部门管理教师的人事权,教师交流工作才得以逐步推行。到了60年代初,教师“定期流动制”开始得到很大发展,并逐步趋向完善和成熟,形成了一套比较完善、规范的制度和法律。 
  目前,由于我国中小学教师流动制度、法规的缺失,地区、城乡学校之间的教师工资待遇差距较大,教师人事关系仍属于“学校人”而不是“系统人”,我国还处于社会转型时期,市场经济体制法律、法规仍不健全,造成了教师聘任制违约、随时调离工作岗位等现象发生,导致了教师的无序流动。因此,国家应制定和完善中小学教师定期流动的制度政策,以法规的形式确定教师流动的义务、对象、范围、基本原则及年限、程序、流向偏远地区学校的相关津贴标准等,并进行规范化、制度化的操作,保障中小学教师流动的公正、公平和有效,形成一套由政府组织和主导的行之有效、完善的教师定期流动制度。 
  我国实行的是政府主导下的市场经济,政府在市场经济中占据主导地位,通过政府行为更容易达到促进教师流动制度与法规、人事制度改革等方面的具体措施的出台,如实行统一的学校教师工资待遇,以确保县域内教师福利待遇的统一;提高偏远地区教师的经济待遇,在职称评定等方面也给予一定的照顾和倾斜,对流动到薄弱地区学校任教的教师在经济上给予奖励,在精神上予以支持等。教师合理、有序的流动有利于在更大范围内发挥骨干教师的辐射、示范作用,而普通学校、薄弱学校教师通过流动到优质学校,也可以使自己在良好的氛围中获得更快地提高。教师定期轮换流动,不仅能缓解各校教师在编制上的矛盾,也能均衡各校的师资力量,在一定程度上体现了教育的公平性。 
  (二)制度政策是教师合理流动公平性和稳定性的保证 
  “二战”后,日本通过制定相关法律和制度,保证了教师定期流动公平、公正地进行,很少受到外界因素的干扰。1949年日本颁布了《教育公务员特例法》,将教师定性为国家公务员,这样教师的定期流动就属于公务员的“人事流动”范畴。20世纪50年代中期又制定了一系列相关的保障法律,如《关于地方教育行政组织及营运法律》《偏僻地教育振兴法》《教育公务员特例法》《国家公务员法》《行政不服审查法》等,使该项制度才得以逐步推行,到20世纪60年代初趋于完善,并一直沿用至今。其中1954年颁布的《偏僻地教育振兴法》(1974年第四次修订)中规定:“为协助在偏僻地区学校工作的教员及其他职员的住宅建造及其他生活福利,应采取必要的措施”,并将其作为地方教育行政部门的任务之一。对流向偏远地区的教师,从变动或搬迁之日起3年内,除本人工资之外,对其增发偏僻地区津贴,津贴数额为本人月工资和扶养津贴总额的25%以内。此外,还有其他形式的津贴,如寒冷地区津贴、单身赴任津贴等。由地方教育行政组织出台了《关于地方教育行政组织及营运的法律》,将教师的人事管理权限集中到了县一级教育主管部门,并规定教师要实行定期流动制。 
  对我国中小学教师定期流动政策,《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中明确指出:“建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度。城镇中小学教师晋升高级教师职务,应有在乡村中小学任教一年以上的经历”。“地(市)、县教育行政部门要建立区域内城乡‘校对校’教师定期流动制度。”《人事部、教育部关于印发(关于深化中小学人事制度改革的实施意见)的通知》中也强调:“建立城镇教师到农村或薄弱学校任教服务期制度。坚持城镇中小学教师晋升高级职务应有一年以上在农村或薄弱学校任教的经历。”但没有制定具体的教师流动政策、法规。因此,我国应制订教师定期流动的相关制度政策、法规,特别要强调教师流动的义务性。各地区再依据国家制定的宏观教师流动制度、政策与法规,结合本地社会政治、经济的发展以及教师队伍的实际情况,制定统一、操作性较强的县域内中小学教师流动制度、政策和法规,并建立和完善一系列的保障措施,以确保教师流动政策的稳定性和有效实施,从制度上保障流动教师的利益,消除教师对流动政策执行的疑虑,以促进优质师资的共享以及教师资源的优化与整合,从而提高教师的整体素质,促进基础教育的均衡发展。 
(三)改革教师人事管理制度是教师合理流动前提条件的保证 
  我国传统的中小学教师人事管理“僵化和死板”,教师被分配到某所学校后,其人事管理就属于该学校或者是该学校所属的乡镇教育管理部门,即教师到了某个乡镇或学校以后,基本上就属于这个乡镇或学校的人了,他们的福利待遇与所在学校密切相关,教师的“校籍”观念很强,限制了教师的流动。因此,要改革中小学教师人事制度,将中小学教师的管理权限收回到县级教育行政部门,由县级教育行政部门统一聘任、统一教师人事管理、统一教师的工资待遇、统一配置师资,实行“无校籍管理”,促使教师从“学校人”转变成为“社会人”。这样可以取消城乡学校之间的教师差距,实行城乡教师同工同酬,以提高农村教师的工资和福利待遇。同时,要进一步完善中小学教师聘任制,使教师成为自己人力资本的所有者,可以自主选择学校,以 规范教师流动,为教育管理部门推行教师流动制度政策创造条件,以有效地促进中小学教师的合理流动。 

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